西宁市人民政府关于印发西宁市“先照后证”改革后加强事中事后监管实施
2018-09-04
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各县、区人民政府，市政府各局、委、办：
现将《西宁市“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施方案》印发给你们，请认真组织实施。
西宁市人民政府
2016年9月25日
西宁市“先照后证”改革后加强
事中事后监管实施方案
为深化行政审批制度改革，推进政府职能转变，强化部门监管责任，根据《青海省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（青政〔2016〕18号）精神，现结合我市实际，制定我市“先照后证”改革后加强事中事后监管实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，规范监管行为，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，努力维护公平竞争的市场秩序，促进我市经济社会持续健康发展。
（二）基本原则
1．依法行政，强化监管。坚持用法治思维和法治方式履行政府市场监管职能，创新监管方式，加强事中事后监管，提升依法行政的能力和水平，切实做到“法无授权不可为”，更好发挥政府作用，推进市场监管制度化、规范化、程序化、法制化。
2．责任明晰，权责一致。依法界定、科学划分政府及其部门监管职责。建立健全监管制度，落实市场主体行为规范责任、部门市场监管责任和政府领导责任。完善部门间各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制，实现社会信用信息的综合联动运用，形成“一处违法，处处受限”的信用约束机制。
3．公正透明，高效便民。着力提高监管工作的公开性和透明性，保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。正确处理履行监管职责与服务发展的关系，注重检查与指导、惩处与教育、监管与服务相结合，防止过度监管、不当监管，确保不缺位、不错位、不越位。
4．综合监管，社会共治。充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用，完善信用体系，建立信用信息互通共享机制，加大失信惩戒力度。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，实现社会共同治理，推动市场主体自我约束、诚信经营。
（三）目标任务
坚持依法行政、放管结合，优化服务，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，大力推进行政机关工作重心从事前审批向事中事后监管转变，政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，加快构建行政监管、信用管理、行业自律、群众参与相结合的综合监管体系，逐步建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，营造有利于大众创业、万众创新的统一规范、竞争有序的市场秩序，为我市经济社会发展提供有力保障。
二、主要任务
（一）推行监管职责清单和行政审批事项目录管理。
- 1．明确监管职责和责任分工。各级政府行政审批和行业主管部门要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，制定公布本地区各部门市场主体监管职责清单，以清单方式明确行政审批事项的审批部门和实施行业监管的主管部门的监管职责，建立健全行政审批、行业主管部门后续监管责任机制。各审批部门和行业主管部门要依据监管职责清单，制定本部门加强事中事后监管的监管办法，明确本部门承担的监管职责、法律依据、监管措施、工作机制等。（责任单位：各审批部门、行业主管部门按职责分工负责，时限：长期）
2．严格行政审批事项目录。除法律、行政法规和国务院、省政府决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。市场主体从事工商登记前置审批事项目录中事项的，应当依法报经相关审批部门审批后，凭许可文件、证件向市场监管部门、市行政审批服务局申请登记注册，市场监管部门、市行政审批服务局依法核发营业执照。市场主体从事工商登记前置审批事项目录以外事项的，直接向市场监管部门、市行政审批服务局申请登记注册，市场监管部门、市行政审批服务局依法核发营业执照。涉及后置审批项目的，申请人向市场监管部门、市行政审批服务局申请登记注册领取营业执照后，向相关审批部门申办行政许可证件。（责任单位：各审批部门按职责分工负责，时限：长期）
（二）完善协同监管机制
1．市场监管部门、市行政审批服务局实施登记“双告知”制度。在办理登记注册时，市场监管部门、市行政审批服务局根据工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。同时，通过企业基础信息共享平台（以下简称共享平台），实现市场监管部门、市行政审批服务局登记注册信息与审批部门行政许可审批信息的双向实时传递，并通过青海省市场主体信用信息公示系统（以下简称公示系统）向社会公示。经营事项的审批部门明确的，直接将市场主体登记注册信息推送同级审批部门；审批部门不明确或不涉及审批的，及时将市场主体登记注册信息在共享平台上发布，相关审批部门或行业主管部门应随时查询，及时认领涉及本部门审批事项或属于本部门主管职责的市场主体登记信息，将其纳入监管范围，依据职责做好后续监管工作。（责任单位：市场监管部门、市行政审批服务局、各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
2．落实部门监管责任。许可审批部门（市行政审批服务局除外）和行业主管部门均负有监管职责，对涉及行政审批的市场主体经营事项，以及不涉及行政审批但需要实施行业监管的市场主体经营事项，审批部门和行业主管部门要依据职责清单和监管办法，履行主要监管职责，其他有关部门按照各自监管职责予以配合。
法律法规明确市场监管部门和监管职责的，严格依法执行。对涉及工商登记前置审批的事项，未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门或行业主管部门依法查处；对已取得审批文件、证件，未取得营业执照，擅自从事经营活动的，由市场监管部门依法查处，有关审批部门予以配合；对涉及工商登记后置审批的事项，已取得营业执照，但未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门或行业主管部门依法查处；对未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动，涉及两个以上审批部门或行业主管部门的，审批部门或行业主管部门在各自职责范围内依法查处，并相互配合；对依法须取得营业执照即可从事经营活动，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，由市场监管部门会同有关行业主管部门依法查处。（责任单位：各审批部门按职责分工负责，时限：长期）
3．形成部门监管合力。在落实市场主体经营事项监管职责的同时，要加强对市场主体经营行为的监管。市场监管部门要加强反不正当竞争执法，严厉打击侵犯商标专用权和销售假冒伪劣商品的违法行为，严肃查处虚假违法广告，严厉打击传销，严格规范直销，维护经营者和消费者的合法权益。市场监管、物价部门要加强反垄断执法。其他部门要按照各自职责，依法依规查处市场主体违法经营行为，形成监管合力。各监管部门要强化协同配合，查处违法经营行为时，如不属于本部门职权范围的，要及时移交有关部门；涉嫌犯罪的，要依法移送司法机关追究刑事责任。各部门要建立健全与同级人民法院、人民检察院等司法机关之间的信息共享和协调合作机制，形成监管合力,实现后续监管无缝衔接。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
（三）推动监管方式创新
1．完善常态化监管机制。通过信息公示、随机抽查、抽检等方式，综合运用行政指导、提醒、约谈、告诫等手段，强化对市场主体的事中监管，及时化解市场风险。对存在违法违规行为的市场主体加大事后监管和处置力度。完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，制定完善食品药品日常监管制度、重点工业产品质量追踪监督目录制度、安全生产监督检查制度、环境影响检查评价制度。建立以重点产品日常抽查为主，节令商品专项抽查、风险产品随机抽查为补充的抽查制度，扩大随机抽取检查对象和随机选派执法检查人员的“双随机”抽查覆盖面，及时公开抽查结果。注重抽查的科学性、有效性和系统性，并与信用记录、联合惩戒相衔接。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
2．建立风险监测防范机制。各地区及各审批部门和行业主管部门要加强对市场行为的风险监测分析，建立健全对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险评估指标及风险排查监测、研判预警、应急处理、防控联动等机制。完善区域产品质量和生产安全风险警示制度，重点加强对发生事故几率高、损失重大的环节和领域的监管，防范区域性、行业性和系统性风险。广泛运用大数据、物联网等信息技术手段，增强监测和预判能力，经常性研判市场主体经营行为，主动发现违法违规线索，开展跟踪检查和专项整治，提高监管针对性和有效性。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
3．严格行政执法规范。各级行政机关要依法履行监管职责，做到“法定职责必须为”。要加大行政执法力度，强化制度建设，细化行政执法程序，规范执法行为，落实行政执法责任制。在检查中发现行政相对人已不具备从事行政审批事项活动条件的，能整改的，责令限期整改；不能整改或者未按期整改到位的，依法进行处理；对于违反法律法规禁止性规定的市场主体以及达不到节能环保、安全生产、食品药品质量和工程质量等强制性标准的市场主体，依法予以吊销撤销许可证，吊销营业执照，列入经营异常名单和黑名单等惩戒措施，并依法作出相关责任人和从业人员禁入有关行业领域的决定。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
（四）建立信用约束联合惩戒机制
1．加快部门信息归集。市场监管部门、审批部门、行业主管部门要将企业申报的年度报告信息和即时信息、各部门的行政许可和行政处罚信息以及严重违法违规失信的“黑名单”信息依托青海省市场主体信用信息公示系统完整归集在企业名下。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
2．推进信息公示工作。市场监管部门要通过青海省市场主体信用信息公示系统，认真履行公示市场主体信息的法定职责，督促市场主体履行信息公示义务，逐步丰富并完善市场监管登记信息、企业年报信息。2016年底前，依托共享平台，初步实现各级政府有关部门统一通过公示系统，依法向社会公示其在履行职责过程中产生的市场主体信息，并对其公示信息的真实性、及时性负责。按照“谁产生，谁公示，谁负责”原则，市场监管部门公示履行职责过程中产生的市场主体注册登记备案信息、动产抵押登记信息、股权出质登记信息、行政处罚信息及其他依法应公示的信息。其他部门公示履行职责过程中产生的涉及市场主体行政许可准予、变更、延续信息和行政处罚信息及其他依法应公示的信息。公示内容作为相关部门实施行政许可、监督管理的重要依据。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
3．实现信息互联共享。2016年底前，依托“全国一张网”共享平台，对各县区政府、各有关部门产生的市场主体信用信息，实行开放共享和综合应用，实现监管信息的互联互通、实时传递和无障碍交换，提高监管效率和监管水平。各县区政府、各有关部门要按照统一规范和标准，及时将本部门及下级部门需要实施联合惩戒的信息推送到“全国一张网”共享平台，及时下载市场主体市场监管部门登记基础信息、企业经营异常名录、严重违法企业名单和其他政府部门的有关信息，有效实施各类信息的互联共享及应用。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
4．建立失信联合惩戒机制。2016年底前，依托“全国一张网”共享平台，实现体系完整、责任明确、高效顺畅、监督有力的政府部门联合惩戒失信主体工作机制。加强部门沟通协作，发挥联动响应效应，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。
根据《青海省失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》（青发改外资〔2015〕1050号）的要求，各有关部门要对守信主体依法予以支持和激励，对失信主体要综合运用市场性惩戒、行政监管性惩戒、行业性惩戒、司法性惩戒和社会性惩戒等手段，在经营、投融资、土地供应、进出口、出入境、新公司注册、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等方面，将信用信息作为重要考量因素，对侵犯消费者合法权益、制假售假、未履行信息公示义务等违法行为，被市场监管部门列入企业经营异常名录或者严重违法企业名单的、税务部门列入重大税收违法案件当事人名单的、安全生产监管部门列入企业安全生产“黑名单”的、法院列入失信被执行人名单的，行贿犯罪档案以及被其他政府部门列入失信主体名单的主体依法予以限制或禁入。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
（五）构建社会共治格局
1．强化市场主体责任。各地区、各部门要采取守信激励和失信惩戒措施，引导市场主体在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、信息公示等各方面切实履行法定义务，使市场主体充分认识信用状况对自身发展的关键作用，主动接受社会监督，提高诚信意识和自治水平。鼓励支持市场主体通过互联网为交易当事人提供公平、公正的信用评价服务，客观公正记录、公开交易评价和消费评价信息。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
2．畅通投诉举报渠道。拓宽公众参与社会监督的渠道与方式。建立公众举报受理网上平台，畅通投诉举报“绿色”通道，鼓励社会公众通过互联网、举报电话、投诉信箱等渠道反映企业在产品和服务质量、违法经营等方面的问题，引导社会力量广泛参与对市场主体的监督管理，形成监管合力。完善公众投诉受理和督办机制，设立互动式市场监管信息反馈平台，及时受理并依法处置社会公众的投诉，建立跟踪投诉处理机制，加强对投诉的数据分析，对有多次投诉或不良评价的监管对象实施预警机制。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
3．推进行业自律。加快培育发展行业协会等社会组织，推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规。增强参与市场监管的能力，建立政府部门与行业协会商会间的信息互联共享、参与协作机制。发挥和借重行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。不得对转移到行业协会实行自律管理的事项进行变相审批，不得向企业乱摊派、乱收费。支持行业协会商会开展行业信用评价工作，完善行业信用体系。通过政府购买服务等方式，委托行业协会商会开展信用评价、咨询服务、法律培训、监管效果评估，推进监管执法和行业自律的良性互动。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
4．发挥专业组织监督作用。大力依靠消费者协会等社会组织作用，及时了解市场监管领域的突出问题，有针对性地加强监督检查。积极支持有专业资质的会计事务所、律师事务所、公证机构、检验检测机构、信用评价机构等专业服务机构参与市场监督。支持仲裁机构、调解组织等通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议。积极培育、鼓励社会信用评价机构发展，支持开展信用评级，提供客观公正的市场主体资信信息，为政府和社会了解市场主体提供参考。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
5．鼓励社会和舆论监督。各地区、各部门要进一步健全公众举报机制，鼓励社会公众及时反映企业在产品和服务质量、违法经营等方面的问题，广泛参与市场主体监督。健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，依法为举报人保密。强化消费纠纷调处工作，提升维权成效。加强舆论监督，曝光典型案件，提高公众认知和防范能力。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，市场监管部门要认真调查核实，及时依法做出处理，并依法向社会公布处理结果。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
6．推进政务信息公开透明。坚持推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。通过政务信息公开和社会信息资源共享开放，进一步加大信息公开力度，提高行政机关职能、权力运行的透明度，为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对政府活动和市场主体的监督创造条件。充分利用政务服务网上办事大厅等线上平台，全面公开行政审批事项办理环节和要点，及时公布行政机关职能和权力调整情况，保障社会公众的知情权和监督权。（责任单位：各相关部门按职责分工负责，时限：长期）
三、保障措施
实行“先照后证”改革是一项系统工程，涉及事中事后监管的部门多、范围广、情况复杂。各级政府及有关部门要高度重视，精心组织，周密部署，狠抓落实，强化问责。
（一）加强组织领导。各级政府及有关部门要强化责任意识，加强组织领导、统筹协调、跟踪了解和督促落实，明确部门分工和监管责任，确保各项工作平稳有序。各地区、各部门要建立相应制度，结合本地区、本部门实际研究制定工作方案和实施办法，细化监管措施，形成全市上下“一盘棋”、合力抓落实的工作格局。要把加强监管工作列入重要议事日程，切实加强组织领导，调整充实监管力量，保障工作经费，提高监管技术水平和能力，依法履行职责，确保改革措施有序推进、落实到位。
（二）加强宣传引导。各级政府及有关部门要通过多种途径、多种形式宣传加强事中事后监管的意义和各相关部门的职责、措施，及时发布有关监管改革信息，加强重要监管工作和改革措施的解读宣传，鼓励引导社会公众广泛参与，形成全社会理解改革、关心改革和支持改革的良好氛围。同时加强执法人员培训，不断提高执法能力和执法水平。
（三）加强督查问责。各地区、各部门要加强对本方案贯彻落实的监督检查，督导本部门、本系统有序推进各项工作，对协调配合不力、工作推进滞后、延误改革进程的单位和个人，严肃追责问责。要将事中事后监管工作纳入对各县区政府、各相关部门的绩效管理。综合运用监察、审计、督查、行政复议等方式，加大对行政机关不作为、乱作为、以罚代管、失职、渎职等违法违规行为的查处力度。对监管部门及其工作人员未按强制性标准严格监管执法造成损失的，要依法追究责任；对监管部门没有及时发现、制止违法违规行为而引发系统性风险的，以及县区政府长期不能有效制止违法违规行为而引发区域性风险的，要依法追究有关行政监管部门、各县区政府主要负责同志直至政府行政首长的责任。因过错导致监管不到位造成食品药品安全、生态环境安全、生产安全等领域事故的，要倒查追责，做到有案必查，有错必究，有责必追。
四、根据《国务院印发关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）中提出的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则和宁编委发〔2015〕28号规定，结合我市机构体制改革实际，各审批部门已划转至市行政审批服务局审批的事项，市行政审批服务局审批后，由行业主管部门履行监管责任。
五、本实施方案自2017年1月1日起实施。
